大城市不容易進入，小城市不愿意進入。

  目前，在農民工進城落戶上，國家發改委坦言進度不如社會預期。

  7月11日，國家發改委規劃司有關負責人就《國家新型城鎮化報告2016》接受采訪時指出，目前農民實際進城落戶進程不及社會預期，最主要原因是農民不舍得附加在農村土地上的各種權利。今后需要探索一種機制，讓這種權利有變現或自愿有償退出的渠道和制度安排。

  這位負責人指出，今年的重點工作，就是針對這些問題來部署的。

  為此，下一步要督促各地研究出臺全面落實人地掛鉤、人錢掛鉤政策的具體實施辦法和細則，繼續探索進城落戶農民農村“三權”維護和自愿有償退出機制等。

  據國家發改委提供的數據，近三年，戶籍人口城鎮化率、常住人口城鎮化率分別累計提高了5.5個、3.62個百分點。2016年進城落戶約1600萬人，常住人口城鎮化率達到57.35%，戶籍人口城鎮化率達到41.2%，分別比去年提高1.25個、1.3個百分點。

  21世紀經濟報道記者了解到，2016年常住人口城鎮化率比戶籍人口城鎮化率高16個百分點以上。這意味有1億多人在城市生活，但是并未擁有城市戶籍。

  農民進城落戶不如預期

  愿意進城上班，不愿意落戶，這是一些農民的選擇。

  一名中部省份農民工告訴21世紀經濟報道記者，在本省范圍內，無論是在省會城市，還是縣城，抑或是鄉鎮，子女都可以上學并參加高考。“這一點有沒有城市戶口沒有影響。”

  另外，隨著農村的土地價值越來越高，進城落戶的“性價比”也逐漸降低。

  另一個關鍵是，許多城市在出臺人才政策的時候，多向高學歷人士傾斜。

  發改委規劃司負責人指出，截至去年底，全國所有省(區、市)包括新疆生產建設兵團都出臺了戶籍制度改革意見。但這還只是解決了一部分人的落戶問題，實際落戶進程不及社會預期。

  背后原因主要有三點：第一，各地過多考慮落戶后增加的短期成本，而忽略敞開戶籍大門帶來的人口紅利和遠期收益。現在城市之間的競爭越來越體現在人力資本的競爭，這個人力資本既包括高端人才，也包括普通白領和藍領階層。

  第二，雖然去年有關部門出臺了人地掛鉤、人錢掛鉤配套政策，但政策完全落地、真正發揮激勵作用還有一個過程。

  第三，農業轉移人口市民化是一個自然歷史過程，也是農業轉移人口自愿選擇的過程。近年來，隨著農村各種條件逐步改善、城鄉公共服務差距越來越小。

  中國農科院農業所所長王東陽認為，“農民工即使在城市買房，如果沒就業，也會成為一個負擔。而很多小城市就業機會不多，農民進城還是比較難。”

  他同時指出，“現在農村土地升值，雖然收益不高，但可以保證基本的吃飯。”

  南開大學教授關信平則認為，目前很多城市的房價已經很高。“有些地方即使愿意去，城市也有限制。農民去哪要看能帶來多少實惠，一些中小城市不落戶不影響孩子上學和看病等問題，所以轉戶口意義不大。”

  退出土地將有制度安排

  如何解決農民工進城落戶難的問題?

  發改委規劃司負責人指出，下一步將督促各地嚴格按照國家戶籍制度改革系列政策文件要求，根據不同類型城市，全面放寬重點群體落戶限制，不能以農民工不愿意落戶作為提高落戶門檻的借口。

  同時，督促各地研究出臺全面落實人地掛鉤、人錢掛鉤政策的具體實施辦法和細則，國家有關部門也將加大財政資金和土地指標的獎勵支持力度，合理分擔地方農業轉移人口市民化的成本。

  繼續探索進城落戶農民農村“三權”維護和自愿有償退出機制，穩妥推進農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點。

  而對于那些暫時不具備落戶條件的農業轉移人口，要通過居住證制度來解決他們的市民待遇問題，今年的主要工作是督促尚未實施居住證制度的省(區、市)盡快出臺具體實施辦法，并組織開展居住證實施情況檢查，確保各地區居住證領取門檻不高于國家標準、享受的各項基本公共服務和辦事便利不低于國家標準。

  中國社科院農村發展所研究員李國祥指出，關鍵是農民承包地和宅基地的補償和優惠政策。“如果對農民工進城的補償太低，農民自身是不愿意的。”

  他指出，補償標準想要全國統一標準做不到，地方政府必須根據具體實際來調整。“農民工放棄農村戶籍，要讓他們有充分的就業，買得起房，穩定居住條件。”

  此外，截止到今年2月底，全國只有16個省份出臺了省級財政支持農業轉移人口市民化的政策，4個省份出臺了“人地掛鉤”實施辦法。發改委人士指出，由于市民化成本分擔機制沒有建立，地方積極性沒有調動起來。

  21世紀經濟報道記者了解到，目前發改委也預備培育發展城市群和新生中小城市，進而推動農民工就業。

  發改委下一步將編制實施城市群規劃，全面完成全國城市群規劃編制工作。今年要編制完成粵港澳大灣區等5個跨省區城市群規劃，指導地方開展省域內城市群規劃編制。

  另外，還要推進城市群一體化發展，強化基礎設施和公共服務共建共享。提高三四線城市和特大城市間基礎設施的互聯互通，提高三四線城市教育、醫療等公共服務水平。規劃布局中心城市，開展國家中心城市研究。

  關信平指出，除了京滬等一些難以接納更多人口的城市外，其余的城市應該采取自由落戶的方式。“今后的改革政策需要一步步的開放。比如，農民工居住達到一定年限后便可落戶。”