近年來備受矚目的金融監(jiān)管體制改革終于塵埃落定。3月13日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議，根據(jù)該方案，不再保留銀監(jiān)會、保監(jiān)會，改為組建中國銀行(4.180, -0.01, -0.24%)保險監(jiān)督管理委員會。
3月13日，北京金融街(10.270, -0.08, -0.77%)15號門前出現(xiàn)了不常見的一幕：不少人排著隊在門前留影，用鏡頭記錄下可能將成為歷史的兩個部委。當(dāng)日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案亮相，保監(jiān)會、銀監(jiān)會將不再保留。事實上，在近年來金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的大趨勢下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并的預(yù)期已經(jīng)日益高漲。隨著兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合并，我國金融業(yè)監(jiān)管格局也將重新厘定，“九龍治水”、監(jiān)管真空、監(jiān)管重復(fù)等問題有望解決。
回歸混業(yè)監(jiān)管
3月13日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議，根據(jù)該方案，不再保留銀監(jiān)會、保監(jiān)會，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位。
國務(wù)委員王勇介紹，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會的設(shè)立，是為深化金融監(jiān)管體制改革，解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強(qiáng)化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。該機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，維護(hù)銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行，防范和化解金融風(fēng)險，保護(hù)金融消費者合法權(quán)益，維護(hù)金融穩(wěn)定。此外，銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入央行。
在國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長陳道富看來，銀監(jiān)會、保監(jiān)會合并的好處在于，將外部溝通協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部部門之間的溝通協(xié)調(diào)，有利于解決統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融發(fā)展。央行統(tǒng)領(lǐng)擬訂銀保法規(guī)和審慎監(jiān)管制度職責(zé)，可以克服部門之間議而不決，或者部門利益主導(dǎo)部門間溝通協(xié)調(diào)的問題。監(jiān)管理念基本框架沒有調(diào)整，可以在不引起混亂的情況下快速進(jìn)入實施階段。
這一動作并不完全在市場的預(yù)料之外。從2015年初開始，“金融監(jiān)管大一統(tǒng)”的呼聲便日益高漲，彼時市場就普遍猜測“一行三會將要合并”。隨后在2017年7月召開的全國金融工作會議上，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金穩(wěn)委”）橫空出世。金穩(wěn)委的設(shè)立，已標(biāo)志著我國從分業(yè)監(jiān)管回歸混業(yè)監(jiān)管。蘇寧金融研究院宏觀經(jīng)濟(jì)中心主任黃志龍指出，金穩(wěn)委的成立意味著金融監(jiān)管和金融改革等方面更能夠“全國一盤棋”，能夠統(tǒng)籌各方面的利益和職能，而非目前的分業(yè)監(jiān)管、各部門分別推進(jìn)改革等現(xiàn)狀。
分業(yè)監(jiān)管的AB面
從我國金融改革的歷史進(jìn)程中來看，本次銀保監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并無疑又是一個里程碑事件，但它又不能單純地以“分久必合”來解釋，就像當(dāng)初金融監(jiān)管體制從合并到分離的背后，也是有著不同的市場背景和需要。
1948-1991年間，我國金融業(yè)處于混業(yè)監(jiān)管的時代，由央行統(tǒng)一監(jiān)管所有的金融活動，同時分業(yè)監(jiān)管的“種子”也在悄然播撒。例如從1979年開始，工行、農(nóng)行、中行、建行先后或獨立、或恢復(fù)、或設(shè)立，將央行的商業(yè)銀行職能完全剝離出來，央行開始專門行使中央銀行的職能。1992-2002年，金融分業(yè)監(jiān)管趨勢更加凸顯。隨著市場主體公司數(shù)量不斷增加、證券交易所等機(jī)構(gòu)成立，央行統(tǒng)一監(jiān)管保險、銀行、信托、證券公司已經(jīng)有些力不從心，由此，證監(jiān)會、保監(jiān)會先后在1992年和1998年設(shè)立。
下一個階段則是2003年至今，分業(yè)監(jiān)管體制成型，銀監(jiān)會成立成為標(biāo)志事件。為配合入世后中國銀行業(yè)監(jiān)管的需要，2001年央行按照“管監(jiān)分離”原則，重新劃分了監(jiān)管司局的監(jiān)管職能，提高了監(jiān)管的專業(yè)化水平。不過這種監(jiān)管模式仍不能適應(yīng)入世后銀行業(yè)監(jiān)管的需要，在這一背景下，2003年4月銀監(jiān)會成立。
從“大一統(tǒng)”到“一行三會”分業(yè)監(jiān)管，我國金融體制改革，就是央行金融監(jiān)管職能不斷細(xì)分、不斷剝離的過程。分業(yè)監(jiān)管下，各部委也取得斐然成績。例如在保監(jiān)會治理下的20年，中國保費收入由1998年的1251億元飆漲至2017年的3.65萬億元，20年間飆漲了近30倍；銀監(jiān)會推動了銀行股改、上市等改革；相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)修訂完善及市場治理等方面的成績突出。
然而，隨著金融混業(yè)經(jīng)營成為大趨勢，市場又出現(xiàn)了新的變化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨著新的難題。交通銀行(6.420, -0.04, -0.62%)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平指出，在分業(yè)監(jiān)管體制下，監(jiān)管部門通常奉行“誰家的孩子誰抱走”的原則，這有一定道理，但也存在一定弊端，其中就包括監(jiān)管割據(jù)、監(jiān)管盲區(qū)階段性凸顯。
稀財匯創(chuàng)始人、500金研究院院長肖磊舉例表示，近年來，保險公司資金膨脹之后產(chǎn)生的投資、并購邏輯發(fā)生變化，一些保險公司在股票市場高調(diào)舉牌上市公司引來不少爭議。在這背后存在的分業(yè)監(jiān)管弊端，即保險公司所屬監(jiān)管機(jī)構(gòu)為保監(jiān)會，而證券市場的監(jiān)管機(jī)構(gòu)證監(jiān)會無法準(zhǔn)確獲取保險公司舉牌股票的相關(guān)信息，從而導(dǎo)致無法有效監(jiān)管這些保險公司的舉牌行為，只能依靠監(jiān)管層人士喊話“野蠻人”的形式來敲打這些險資。其他領(lǐng)域也不“消停”。海通證券(12.180, -0.02, -0.16%)研究所副所長姜超指出，例如有銀行將大量資產(chǎn)放到了券商、信托和基金的表上，導(dǎo)致影子銀行快速發(fā)展，這些通道業(yè)務(wù)的本質(zhì)是銀行逃避對資本監(jiān)管的約束，但是在分業(yè)監(jiān)管模式下，銀監(jiān)會無法有效監(jiān)管位于券商等賬戶上的銀行表外資產(chǎn)。
探路協(xié)同監(jiān)管
出現(xiàn)這些問題，根源就是近幾年我國金融業(yè)已經(jīng)發(fā)展成了混業(yè)經(jīng)營，但監(jiān)管協(xié)調(diào)卻一直處在“九龍治水”的狀態(tài)，一面存在真空地帶，另一面也有重復(fù)地帶，因此，金融監(jiān)管體制迫切需要重新厘定。對于未來“一委一行兩會”如何更好地發(fā)揮監(jiān)管職能，能否乘長風(fēng)破巨浪，權(quán)限的分配和具體監(jiān)管政策的實施成為業(yè)內(nèi)認(rèn)為合并之后的第一大挑戰(zhàn)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所保險研究室副主任朱俊生表示，保險作為非銀金融機(jī)構(gòu)，與銀行的差別還是很顯著的。即便監(jiān)管部門合并，在新的銀行保險監(jiān)督管理委員會內(nèi)部仍有必要分部門監(jiān)管，因此，在其內(nèi)部如何設(shè)置銀行、保險的具體監(jiān)管部門以及建立部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制非常重要。如何分、分到什么程度、如何整合共性的監(jiān)管部門，提升監(jiān)管效率，仍需要進(jìn)一步探索。
與此同時，新成立的機(jī)構(gòu)與央行之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)也值得關(guān)注。“根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)，確定是銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)，并交給央行，還需要進(jìn)一步明確。另外，保監(jiān)會、銀監(jiān)會原有的哪些審慎監(jiān)管基本制度將由央行擬訂，也需要進(jìn)一步討論。二者之間既不能出現(xiàn)監(jiān)管空白，也不能出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管，增加不同部門博弈的成本。因此，接下來的監(jiān)管協(xié)調(diào)非常重要。”朱俊生說道。
本次銀保合并或許還只是本輪體制改革的開始。連平認(rèn)為，這是監(jiān)管統(tǒng)一的第一步。按照當(dāng)前部委的設(shè)置，市場猜測下一個被合并的將是證監(jiān)會。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院金融系教授呂隨啟對北京商報記者表示，之所以證監(jiān)會此次并未被合并，與證券市場的特殊性有關(guān)，與銀監(jiān)會、保監(jiān)會主管的市場并不兼容，且證券市場以直接融資為主，后者則是以間接融資為主。加上證券市場體量較大等因素，都決定了目前的監(jiān)管格局。
值得一提的是，權(quán)力的邊界與約束以及法治建設(shè)，是討論所有監(jiān)管體制與機(jī)構(gòu)改革的前提，這一點似乎沒有得到應(yīng)有的重視。朱俊生指出，“發(fā)達(dá)國家監(jiān)管體制改革有很多動態(tài)演化的過程，但基本相同的金融領(lǐng)域改革的前提是有法治的制度基礎(chǔ)，這在中國還是很薄弱的。因此，關(guān)注點從機(jī)構(gòu)的分合與職能劃分，有必要更多地轉(zhuǎn)移到對權(quán)力的外部約束與制衡上來，金融監(jiān)管的法治化是金融市場具有效率與活力的基礎(chǔ)”。
《電鰻快報》
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